“三權(quán)分置”[1]思想是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局[2]?！叭龣?quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，實(shí)施“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行‘三權(quán)分置’的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展改革前提重要意義分類實(shí)施改革方向背景2014年12月，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)春潮就已涌動(dòng)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議讓這個(gè)春潮更加激蕩，會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，標(biāo)志著新一輪土改大幕正在開啟[2]。改革前提新一輪農(nóng)村土地制度改革，試點(diǎn)遇到的首要問題就是耕地保護(hù)。對(duì)此，中央黨?！叭r(nóng)”問題專家曾業(yè)松教授表示，嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線，是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越。沒有土地，焉能產(chǎn)糧。以糧安天下，這是治國(guó)理政的樸素道理。把飯碗牢牢端在自己手中，是我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實(shí)施以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，必須嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。國(guó)土資源部黨組成員、總規(guī)劃師嚴(yán)之堯在接受采訪時(shí)表示：“任何時(shí)候都不能放松國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，劃定永久基本農(nóng)田，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。只有這樣，才能確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全?！北Ｗo(hù)耕地是國(guó)家保障糧食安全的戰(zhàn)略行為，理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)保護(hù)耕地的必要成本。要達(dá)到政府與農(nóng)民之間保護(hù)意愿和保護(hù)效果的統(tǒng)一，運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)保護(hù)措施的多元化。實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展是國(guó)家的基本責(zé)任，必須給予保護(hù)耕地任務(wù)重的地區(qū)必要的財(cái)政支持。嚴(yán)之堯分析，對(duì)于以生產(chǎn)糧食為主的地區(qū)而言，耕地保護(hù)量大、任務(wù)重，在為保障國(guó)家糧食安全做出了很大貢獻(xiàn)的同時(shí)，收獲的經(jīng)濟(jì)效益卻相對(duì)低下，產(chǎn)生了“種地不如‘種房子“保護(hù)耕地就是保護(hù)落后”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，缺乏保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性。而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)，由于占用耕地沒有付出相應(yīng)的成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。農(nóng)民和基層政府是耕地保護(hù)的主體，理應(yīng)獲得必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付。目前我國(guó)農(nóng)戶的戶均農(nóng)地規(guī)模為0.5公頃，相當(dāng)于歐盟的1/40，美國(guó)的1/400。人均農(nóng)業(yè)資源不足的現(xiàn)狀決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。小規(guī)模農(nóng)業(yè)一方面面臨著與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)的直接競(jìng)爭(zhēng)，另一方面還承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全、農(nóng)戶生計(jì)安全的兩重重任，對(duì)這些保護(hù)耕地的地區(qū)和農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，顯得尤為急迫和必要。采取嚴(yán)格的管控性措施，堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田保護(hù)，做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。只有實(shí)行這樣最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，才能確保國(guó)內(nèi)糧食的基本自給，才能在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。重要意義改革開放之初，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土 地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問題，農(nóng)村改革取得重大成果?，F(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)“三權(quán)分置”的重要意義，妥善處理“三權(quán)”的相互關(guān)系，正確運(yùn)用“三權(quán)分置”理論指導(dǎo)改革實(shí)踐，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。[4]分類實(shí)施我國(guó)農(nóng)村改革已經(jīng)步入深水區(qū)，土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革是必須蹚過的河。在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，這三項(xiàng)改革被簡(jiǎn)稱為農(nóng)村“三塊地”改革。過去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長(zhǎng)期存在兩個(gè)問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國(guó)有；另一個(gè)則是征收集體土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在談到征收農(nóng)民土地時(shí)表示，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時(shí)土地管理法授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級(jí)人民政府組織實(shí)施。補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買賣。陳錫文表示，按照現(xiàn)行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以。陳錫文強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是不準(zhǔn)確的?！叭胧小庇兄鞔_的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這是因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益。通過宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以有效解決土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，為農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益提供有效保障，從而進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與和諧。總的來看，農(nóng)村“三塊地”改革必 須堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線不動(dòng)搖。改革方向十八屆三中全會(huì)為我國(guó)農(nóng)村改革再出發(fā)定了調(diào)，而2014年中央1號(hào)文件則對(duì)農(nóng)村改革進(jìn)行了全面部署。嚴(yán)之堯說，深化農(nóng)村土地制度改革在2014年的中央1號(hào)文件中十分矚目。一個(gè)是穩(wěn)定承包權(quán)，一個(gè)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。具體說，就是在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村“三塊地”改革在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議得到審議，是1號(hào)文件關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地改革的進(jìn)一步深化。改革措施的實(shí)行，必須有改革方略來指引?！叭龣?quán)分置”思想，就是農(nóng)村土地改革方略的核心。2014年9月舉行的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。曾業(yè)松表示，“三權(quán)分置”思想是我國(guó)農(nóng)村土地改革的指針，循著這個(gè)方向，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)必然呈現(xiàn)新局面。

土地宅基地的三權(quán)是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)。土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，簡(jiǎn)稱確權(quán)。是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地(或稱一宗地)的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。在2014年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，修改農(nóng)村土地承包法主要是為了將農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度法制化。宅基地三權(quán)分置的主要目的是適度釋放宅基地和農(nóng)民的房屋使用權(quán)。實(shí)行宅基地集體所有制有利于保護(hù)農(nóng)民的資格權(quán)利和農(nóng)民的住房產(chǎn)權(quán)，適度釋放宅基地和農(nóng)民的住房使用權(quán)，有利于“住村富民”。三權(quán)分置對(duì)農(nóng)民有以下幾大影響：農(nóng)村閑置土地利好，將有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革的紅利，是得民心的舉措。落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革時(shí)特別提出要完善農(nóng)房抵押處置相關(guān)規(guī)定，希望能借此次改革契機(jī)加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的金融支持。等等。宅基地實(shí)施三權(quán)分置，可以統(tǒng)籌的解決穩(wěn)定與放活的矛盾，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系。相比于過去的嚴(yán)格限制，適度放活宅基地使用權(quán)，就能打破宅基地的流轉(zhuǎn)一律限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，使得農(nóng)戶可以在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)，也就有利于促進(jìn)宅基地的有償退出和有償流轉(zhuǎn)，同時(shí)也能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

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